農村宅基地管理法律政策問答
農業(yè)農村部農村合作經濟指導司
編 印 說 明
為幫助廣大農村宅基地工作者學習、掌握農村宅基地相關法律和政策，我們編印了《農村宅基地管理法律政策問答》。《問答》從宅基地基本政策和宅基地取得、使用、流轉、退出、監(jiān)管等方面，依據國家現行法律法規(guī)和政策文件，結合實踐情況，對一些常見問題進行解答，旨在提供學習研究宅基地法律政策、做好宅基地管理工作的輔助參考，不作為直接政策依據。
由于農村宅基地涉及面廣、政策性強，各地情況千差萬別，我們將隨著實踐的發(fā)展對《問答》進行進一步修訂完善。
      編  者
2020年3月
第一部分 基本政策
1.什么是農村宅基地？
農村宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，不包括與宅基地相連的農業(yè)生產性用地、農戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。
2.農村宅基地在土地分類中屬于哪一類？
按照不同的分類標準，土地分類的方法不同。
依據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法），按照土地所有制性質劃分，土地分為國有土地和農民集體所有的土地，其中宅基地屬于農民集體所有。按照土地用途劃分，土地分為農用地、建設用地、未利用地三大類。其中，建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。因此，從土地性質和用途上來說，農村宅基地屬于集體建設用地。
按照2017年發(fā)布的《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017），土地進一步分為耕地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、其他土地等12類。其中，農村宅基地屬于住宅用地，農村道路占地屬于交通運輸用地。
3.農村宅基地歸誰所有？
農村宅基地歸本集體成員集體所有。
《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。
《中華人民共和國物權法》（以下簡稱物權法）第五十九條規(guī)定，農村集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。
4.哪些主體可以代表農民集體行使宅基地所有權？
物權法第六十條規(guī)定，對于集體所有的土地，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權。
原國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、原農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）在“依法明確農村集體土地所有權主體代表”中規(guī)定，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委托行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。在辦理土地確權登記手續(xù)時，由農民集體所有權主體代表申請辦理。集體經濟組織的具體要求和形式，可以由各省（自治區(qū)、直轄市）根據本地有關規(guī)定和實際情況依法確定。
2016年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號）規(guī)定，依法由農村集體經濟組織代表集體行使農村集體資產所有權，未成立集體經濟組織的，分別由村民委員會、村民小組代表集體行使所有權。
綜上，可代表集體行使宅基地所有權的主體包括四類，即集體經濟組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內）、村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（代管）。
5.什么是“一戶一宅”？
農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農村村民實現戶有所居。
6.我國現行農村宅基地制度的基本特征是什么？
宅基地制度是中國特色土地制度的重要組成部分，其核心是維護農村土地集體所有和保障農民基本居住權利。新中國成立以來，歷經演變，我國農村宅基地制度框架已基本形成，其基本特征是：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償取得、長期占有，規(guī)劃管控、內部流轉。這一制度安排在保障農村“戶有所居、民不失所”等方面發(fā)揮了極為重要的作用，促進了農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
7.現行農村宅基地產權制度的基本內容什么？
現行宅基地產權制度的基本內容是，農民集體擁有宅基地所有權, 農村集體經濟組織成員擁有宅基地使用權，符合條件的農戶具有分配宅基地的資格。
8.農房與商品房的區(qū)別是什么？
農房是農村中供村民居住的房屋，與商品房的區(qū)別主要有：
一是土地性質不同：農房建設占用集體所有土地，商品房則占用國有建設用地。
二是取得方式不同：農房只允許符合條件的農村集體經濟組織成員申請取得宅基地進行建設，商品房是由具有房地產開發(fā)資質的企業(yè)取得國有建設用地開發(fā)建設。
三是土地使用年限不同：現行法律和政策沒有具體規(guī)定農村宅基地使用權期限；商品房用地的土地使用年限一般是70年，土地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。
四是交易條件不同：農房只能在本村集體經濟組織內部經批準后交易給符合宅基地分配資格的成員，不得抵押；商品房可以在市場上出售、租賃和抵押，交易自由。
9.目前國家對農村宅基地主要有哪些法律政策規(guī)定？
目前，國家對農村宅基地管理沒有專門性法律法規(guī)，相關的法律法規(guī)有《憲法》《土地管理法》《物權法》《擔保法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《不動產登記暫行條例》等。
黨中央國務院頒發(fā)了一系列政策文件，主要的有：相關的中央1號文件，國務院批轉國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》（國發(fā)〔1990〕4號），《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號），《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），《中央農村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發(fā)〔2019〕11號）等。
國務院有關行政主管部門制發(fā)的一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《國家土地管理局關于印發(fā)〈確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定〉的通知》（〔1995〕國土〔籍〕字第26號）、《國土資源部印發(fā)〈關于加強農村宅基地管理的意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕234號）、《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》（國土資發(fā)〔2010〕28號）、《國土資源部 財政部 住房和城鄉(xiāng)建設部 農業(yè)部 國家林業(yè)局關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕101號）、《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）、《農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發(fā)〔2019〕4號）、《農業(yè)農村部 自然資源部關于規(guī)范農村宅基地審批管理的通知》（農經發(fā)〔2019〕6號）等。
各省、自治區(qū)、直轄市按照法律和中央的要求，立足本地實際，制定出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章和管理文件，共同構成了現行農村宅基地法律政策體系。
10.農村宅基地制度經過了哪些發(fā)展演變？
新中國成立以來農村宅基地制度的演變，以改革開放、物權法頒布、土地管理法修訂為標志，分為四個階段。
第一階段是1949年至1978年，集體所有制逐步建立。1954年《憲法》規(guī)定了農民宅基地所有權。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》（即“人民公社六十條”）規(guī)定了宅基地歸生產隊所有，一律不準出租和買賣。
第二階段是1978年至2007年，宅基地嚴格管理階段。1982年2月，國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》提出宅基地限額要求，并對特定城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性作了規(guī)定。1997年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一戶一宅”的要求。1998年修訂的土地管理法，刪除了1986年土地管理法關于城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民使用集體土地建住宅的規(guī)定；規(guī)定了“一戶一宅、限定面積”，即“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”。1999年5月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，首次禁止城市居民在農村購置宅基地的行為。
第三階段是2007年至2018年，改革賦權擴能階段。2007年3月出臺的物權法，明確宅基地使用權為用益物權。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，部署開展農村宅基地制度改革試點。2018年中央1號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，標志著宅基地制度改革探索進入新階段。
第四階段是2019年以來，宅基地規(guī)范管理階段。2019年8月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議對《中華人民共和國土地管理法》進行了第三次修正。新修正的土地管理法中，明確了一戶一宅、戶有所居的宅基地分配制度，統籌合理安排宅基地用地的村莊規(guī)劃編制制度；明確宅基地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，可以依法自愿有償退出，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，以及國務院農業(yè)農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理工作的宅基地管理新體制。新修正的土地管理法標志著我國農村宅基地管理，從管理機構、制度設計到政策指導、監(jiān)督檢查，進入規(guī)范管理的新時期。
11.農村土地三項制度改革是指什么？
農村土地三項制度改革是指農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。
2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號），在全國部署農村土地三項制度改革試點工作。改革的主要目標是：健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的農村土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度。探索形成可復制、可推廣的改革成果，為科學立法和修改完善相關法律法規(guī)提供支撐。
2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，授權在試點地區(qū)暫停實施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規(guī)定，啟動了農村土地三項制度改革試點工作，全國共33個試點縣。
33個試點縣（市、區(qū)）名單：北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區(qū)、黑龍江省安達市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。
12.農村宅基地制度改革試點情況如何？
2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了農村宅基地制度改革的目標任務，主要內容是：保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道；建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。
根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，改革完善農村宅基地制度的主要內容是“兩探索、兩完善”，即：完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度。2019年，農村宅基地制度改革試點工作取得的成熟經驗在新修訂的土地管理法中得到體現。但是，由于試點的時間短、內容不足、覆蓋面小，改革探索還不夠充分，宅基地制度中的一些深層次矛盾和問題依然存在。
2019年中央1號文件要求“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。”2020年中央1號文件要求“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。”按照中央要求，農業(yè)農村部牽頭制定新一輪農村宅基地制度改革試點方案，經中央審定后將部署開展。  
13.什么是農村“兩權”抵押試點？
農村“兩權”抵押試點是指農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作。
為進一步深化農村金融改革創(chuàng)新，加大對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，2015年8月，國務院印發(fā)《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45號），部署開展農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作。
2015年12月，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規(guī)定；在天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規(guī)定。
59個農民住房財產權抵押貸款試點縣（市、區(qū)）名單：天津市薊縣，山西省晉中市榆次區(qū)，內蒙古自治區(qū)和林格爾縣、烏蘭浩特市，遼寧省鐵嶺縣、開原市，吉林省長春市九臺區(qū)，黑龍江省林甸縣、方正縣、杜爾伯特蒙古族自治縣，江蘇省常州市武進區(qū)、儀征市、泗洪縣，浙江省樂清市、青田縣、義烏市、瑞安市，安徽省金寨縣、宣城市宣州區(qū)，福建省晉江市、古田縣、上杭縣、石獅市，江西省余江縣、會昌縣、婺源縣，山東省肥城市、滕州市、汶上縣，河南省滑縣、蘭考縣，湖北省宣城市、武漢市江夏區(qū)，湖南省瀏陽市、耒陽市、麻陽苗族自治縣，廣東省五華縣、連州市，廣西壯族自治區(qū)田陽縣，海南省文昌市、瓊中黎族苗族自治縣，重慶市江津區(qū)、開縣、酉陽土家族苗族自治縣，四川省瀘縣、郫縣、眉山市彭山區(qū)，貴州省金沙縣、湄潭縣，云南省大理市、丘北縣、武定縣，西藏自治區(qū)曲水縣，陜西省平利縣、西安市高陵區(qū)，甘肅省隴西縣，青海省湟源縣，寧夏回族自治區(qū)平羅縣，新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。
14.宅基地“三權分置”指什么？
2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》在“深化農村土地制度改革”中提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
2020年中央1號文件要求“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。”按照中央要求，農業(yè)農村部將牽頭組織試點，拓展試點范圍，豐富試點內容，完善制度設計，圍繞宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，探索完善宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度的方法路徑，總結一批可復制、能推廣、惠民生、利修法的制度創(chuàng)新成果。