完善宅基地管理制度 保障農(nóng)民合理用地需求——新《土地管理法實施條例》系列解讀之四
農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。隨著土地資源的日趨緊張和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村宅基地供需矛盾日益明顯。為促進節(jié)約集約利用土地資源、充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地在保障農(nóng)民生活、促進鄉(xiāng)村振興中的重要作用，2020年1月1日起施行的新《土地管理法》對農(nóng)村宅基地管理的有關規(guī)定進行了修改。本次，新的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）將“宅基地管理”單列一節(jié)，在系統(tǒng)總結宅基地制度改革試點成功經(jīng)驗的基礎上，分別對農(nóng)村宅基地規(guī)劃安排、審批程序、有償退出、權益保障等四個方面作出明確規(guī)定，對新《土地管理法》中有關農(nóng)村宅基地的規(guī)定予以進一步細化和落實。?
一、突出規(guī)劃引領，保障農(nóng)村宅基地合理用地
習近平總書記強調(diào)“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行、有序推進，做到注重質量、從容建設”，要“通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃”。2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，要組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃?！多l(xiāng)村振興促進法》要求縣級以上地方人民政府應當加強農(nóng)村住房建設管理和服務，強化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控，嚴格禁止違法占用耕地建房。農(nóng)村居民點布局和建設用地規(guī)模是國土空間規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃調(diào)整的重要內(nèi)容。
為進一步落實規(guī)劃要求，《條例》第三十三條就規(guī)劃原則、建設用地指標安排、科學規(guī)劃等作出規(guī)定。一是明確農(nóng)村居民點布局和建設用地規(guī)模應當遵循節(jié)約集約、因地制宜的原則合理規(guī)劃。一方面，要按照《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》要求，強化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設用地節(jié)約集約利用，農(nóng)村宅基地建設要符合鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。另一方面，要考慮我國現(xiàn)有的約54萬個行政村和約270萬個自然村的區(qū)域差異、發(fā)展階段，兼顧自然資源稟賦和文化傳統(tǒng)等特點，因地制宜地進行合理規(guī)劃。二是保障農(nóng)村宅基地建設用地指標。縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定安排建設用地指標，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。2020年7月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關于保障農(nóng)村村民住宅建設合理用地的通知》，針對當前存在的計劃指標需求不平衡、指標使用要求不夠明確、指標有挪用等問題，專門規(guī)定農(nóng)村宅基地建設用地指標在年度全國土地利用計劃中單列，原則上不低于新增建設用地計劃指標的5%，專項保障農(nóng)村村民住宅建設用地，年底實報實銷。當年保障不足的，下一年度優(yōu)先保障。三是要求科學劃定宅基地范圍。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍。在縣、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，要為農(nóng)村村民住宅建設用地預留空間，從而解決農(nóng)民建房無序、布局分散，亂占耕地建房等突出現(xiàn)象。2019年以來，自然資源部先后發(fā)布《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》和《關于進一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》，對村莊規(guī)劃編制等提出具體要求。  
二、深化放管服改革，進一步明確農(nóng)村宅基地審批程序
新《土地管理法》明確將農(nóng)村宅基地審批權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責農(nóng)村宅基地改革和管理工作，自然資源部門負責國土空間規(guī)劃、土地利用計劃和規(guī)劃許可等工作，并對農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理等作出明確規(guī)定。
在此基礎上，《條例》第三十四條對農(nóng)村宅基地的申請主體、申請對象、報批程序、批準機關等進行了規(guī)定。一是明確農(nóng)村村民以戶為單位申請宅基地。在具體執(zhí)行中，地方要注意分戶的合理性，做好與戶籍管理的銜接，不得設立互為前置的申請條件。二是明確申請對象原則上為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。沒有設立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，農(nóng)村村民應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。三是明確報批程序，宅基地申請必須依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后才能呈報審批。四是明確批準機關為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。同時，為保護耕地，涉及占用農(nóng)用地的審批權限沒有下放，仍然應當按照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。對農(nóng)村村民住宅建設占用農(nóng)用地的，在下達指標范圍內(nèi)，各省級政府可將《土地管理法》規(guī)定權限內(nèi)的農(nóng)用地轉用審批事項，委托縣級政府批準。需要注意的是，無論任何情況下農(nóng)村宅基地都不得占用永久基本農(nóng)田，并且農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。
三、堅持疏堵結合，明確農(nóng)村宅基地有償退出
根據(jù)《土地管理法》，我國農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅、戶有所居”。農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。當下，新增建設用地供需矛盾突出，通過分配單宗宅基地以保障農(nóng)民居住權益的難度日益加大，“一戶一宅”制度難以為繼，通過集中安置實現(xiàn)“戶有所居”亦有種種限制。通過“一堵一疏”，在嚴控新增建設用地規(guī)模情形下，集中利用退出的宅基地就成為當前保障農(nóng)村宅基地合理需求的有效手段。
《土地管理法》第六十二條第六款規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！稐l例》第三十五條重申了國家允許依法自愿有償退出宅基地的主體為進城落戶的農(nóng)村村民。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，退出超標準占用的農(nóng)村宅基地應當是無償?shù)?；退出合法標準?nèi)的農(nóng)村宅基地是否有償，雖然沒有明確規(guī)定，但是應該是有償?shù)摹１緱l還進一步明確了退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。根據(jù)“十四五”規(guī)劃“允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。”的規(guī)定，有償退出的農(nóng)村宅基地的用途還將有進一步探索的空間。
四、尊重農(nóng)民意愿，明令農(nóng)村宅基地“四個禁止”
習近平總書記要求，“把選擇權交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”。《鄉(xiāng)村振興促進法》要求，嚴格規(guī)范村莊撤并，嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。
針對部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權益的問題，《條例》第三十六條進一步明確農(nóng)民對宅基地合法權益，并對農(nóng)村宅基地的流轉、收回、退出、搬遷等方面作出了禁止性規(guī)定。一是依據(jù)《民法典》第三百六十二條“我國宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”的規(guī)定，《條例》明確依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設施受法律保護。二是明令“四個禁止”。禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地，為農(nóng)民維護自身合法權益提供了明確的法律依據(jù)。
《條例》已經(jīng)吸納了宅基地制度改革的許多成功經(jīng)驗，但是還有很多制度正在積極探索中，尚未上升為法律制度。按照“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，宅基地制度改革仍舊任重道遠，我們還要勇于探索、勇于創(chuàng)新、勇于實踐，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國努力奮斗！