土地督察制度全面步入法治軌道——《土地管理法實施條例》系列解讀之七
新《土地管理法》將土地督察制度確定為土地管理法律制度。新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）以此為基礎，結合督察制度實施15年來的實踐經(jīng)驗，進一步將督察范圍和機構職責、職權具體化，繪制出土地督察運作的基本規(guī)則框架。
《條例》明確了土地督察的主體
在現(xiàn)行自然資源管理體制下，具有督察職能的主體有自然資源部向地方派駐的9個國家自然資源督察機構，自然資源部在北海、東海、南海分別設立的3個海區(qū)局等，職責各有分工。新《土地管理法》第六條規(guī)定履行土地督察職能的主體為“國務院授權的機構”。何為“國務院授權的機構”，《條例》給出了確定答案，履行土地督察職能的機構為“國家自然資源督察機構”，即自然資源部向地方派駐的9個國家自然資源督察局，根據(jù)國務院的授權，承擔督察區(qū)域的土地督察工作。
《條例》明晰了土地督察的范圍
在土地督察制度創(chuàng)立之初，督察機構主要圍繞地方耕地保護責任目標落實情況、土地執(zhí)法情況等開展工作。隨著機構改革的不斷深入以及土地督察制度的持續(xù)實踐，近年來工作職責有了新的豐富和發(fā)展，在生態(tài)文明建設中逐漸走向更加綜合的多功能監(jiān)管和全生命周期監(jiān)管。因此，《條例》將新《土地管理法》中“土地利用和土地管理情況”確定為以下六方面內容：
一是耕地保護情況。這是督察機構與生俱來的使命。耕地是糧食生產的命根子，保護好耕地離不開最嚴格制度最嚴密法治。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）要求督察機構要加強對省級政府履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監(jiān)督檢查。督察機構就是要緊緊圍繞黨中央、國務院的決策部署，監(jiān)督地方政府特別是省級政府落實最嚴格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施，在督察中算大賬、算細賬，對違法占用耕地“零容忍”，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，推動耕地保護黨政同責，為國家糧食安全保駕護航。
二是土地節(jié)約集約利用情況。“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主”是推進生態(tài)文明建設應當堅持的基本原則。土地資源節(jié)約集約利用是化解當前和今后緊張的土地供求關系的著力點，督察機構應當適應加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的要求，將節(jié)約集約落實落細，大力探索實踐土地利用督察方式，加強對土地利用領域的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和查處地方政府和相關部門、單位的土地無序開發(fā)、低效利用、粗放浪費、收益流失等問題，促進合理開發(fā)利用土地，通過積極轉變土地利用方式促進經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。
三是國土空間規(guī)劃編制和實施情況。“國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內容”是中央文件的明確要求，也是履行“兩統(tǒng)一”職責的應有之義。國土空間規(guī)劃是體現(xiàn)“多規(guī)合一”國家意志的約束性規(guī)劃，督察機構要立足于督促建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，以第三次全國國土調查為底板，依托國土空間基礎信息平臺和“一張圖”，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，強化底線約束，重點督察生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界、約束性指標落實情況，堅決查處規(guī)劃編制和實施過程中的違法違規(guī)行為，推動構建服務和保障高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。
四是國家有關土地管理重大決策落實情況。圍繞生態(tài)文明建設涉及土地管理的重大決策落實情況，聚焦重大專項行動、社會廣泛關注的重大問題開展督察，著力推動解決突出問題、共性問題，督促健全完善自然資源管理體制機制。2018年以來開展的“大棚房”問題專項清理整治督察，2019年以來對全國“三調”成果開展的四輪督察，2020年起開展的農村亂占耕地建房問題清理整治等行動都充分展示了自然資源督察融入自然資源管理大平臺的行動和決心。
五是土地管理法律、行政法規(guī)執(zhí)行情況。要在改革實踐中逐步確立督察制度在土地管理格局中的最佳定位，使土地督察的成果得到最大化的發(fā)揮，建立高效的作用機制和反饋機制必不可少。為此，督察機構堅持嚴格督促整改與促進政策完善“兩手抓”，既對地方政府土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況及違反土地管理法律法規(guī)的問題一督到底，又發(fā)揮“制衡作用”，對在督察中發(fā)現(xiàn)的土地管理政策不合理、不完善、不適應的情況，及時提出合理化建議。另外，還要推進督察與部相關職能部門互動制度化，促進督察成果與自然資源管理政策的組合運用。
六是其他土地利用和土地管理情況。作為兜底條款，主要解決前述條款未盡事宜或者隨著經(jīng)濟社會發(fā)展產生的新情況。在實踐中，針對土地管理領域某一方面的突出問題和領導批示、部門轉辦、信訪反映、媒體披露等重大違法違規(guī)問題線索開展督察，推動解決影響較大的個性問題，也是督察機構的主要職責之一。
《條例》確定了督察權的行使方式
一是調查了解。主要通過例行督察、專項督察、日常督察等組織方式，了解地方政府特別是省級人民政府貫徹落實黨中央、國務院土地管理重大決策部署、落實耕地保護主體責任以及批、供、用、補、查全過程全流程情況，發(fā)現(xiàn)其中是否存在違法違規(guī)問題。調查方式包括通過技術手段研判分析、材料審核，或者通過媒體披露、群眾舉報等發(fā)現(xiàn)問題線索。在進行調查過程中，有權向有關單位和個人了解督察事項有關情況?！稐l例》還將有關單位和個人協(xié)助配合督察工作確定為法定義務，規(guī)定應當支持、協(xié)助督察機構開展工作，如實反映情況，提供相關材料，為土地督察獲取真實、有效的信息提供了法律保障。
二是整改糾正。這是保障土地督察權威性和監(jiān)督有效性的核心要求，也是從行政法規(guī)的層面對《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》有關規(guī)定作出進一步確認。督察機構在開展督察工作中發(fā)現(xiàn)地方政府土地管理與利用中存在的問題或者落實國家有關土地管理重大決策不力的，在經(jīng)總督察批準后，可以向地方政府提出督察意見。整改工作由地方人民政府組織實施?！稐l例》針對督察實踐中時常發(fā)生的地方政府虛假整改、應付整改、拖延整改或者整改不到位等問題，突出督察意見的剛性約束力，將地方政府認真組織整改并報告整改情況作為法定義務予以確認。
三是約談。約談是督察機構約見對落實黨中央、國務院重大決策部署不力，或者違法違規(guī)問題突出的地方黨委政府有關負責人及其相關部門負責人，指出相關問題、聽取情況說明、提出整改建議的一種行政措施。這既是堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度的一種工作方式，也是當前在推動生態(tài)文明建設、確保糧食安全的形勢下，嚴格實行黨政同責，壓實各級黨委政府保護耕地責任的具體體現(xiàn)。根據(jù)工作需要，約談可以采取集中約談和個別約談的方式，可以由總督察、副總督察約談或者委托派駐地方的督察局進行約談。實踐中，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，約談應當對外公布相關信息，必要時可邀請媒體記者參加約談會議，接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。
四是追責建議。任何一個監(jiān)督部門都不能包打天下，貫通協(xié)調其他各類監(jiān)督是必然趨勢。自然資源部已嘗試將土地督察工作與違法問責機制有機結合，開展了督察、執(zhí)法與中央紀委國家監(jiān)委貫通協(xié)調機制先試探索，形成監(jiān)督合力?！稐l例》提高督察成果效用，將土地違法問責工作制度化和法律化，規(guī)定可以依法向監(jiān)察機關、任免機關等有關機關提出追責建議，形成嚴肅整改的高壓態(tài)勢。另外，督察機構還在探索加強與中央巡視、審計、環(huán)保督察等中央監(jiān)督機構的協(xié)作配合，實現(xiàn)部門協(xié)同聯(lián)動常態(tài)化，營造有利于督察工作開展的社會氛圍。
新《土地管理法》及《條例》描繪了土地督察制度的基本框架，但是由于還不是督察專門立法，對督察原則和方式、督察程序、土地違法行為的糾正和整改標準、法律責任等操作性規(guī)范尚未作出具體規(guī)定。另外，有關礦產資源督察、海洋督察等內容尚缺少相關法律支撐，這都需要專門立法將有關內容進一步細化規(guī)范，自然資源督察法治化道路依然任重道遠。